Después de un año de firmado el Acuerdo de Paz que puso fin al conflicto armado interno colombiano de más de 50 años con la guerrilla de las FARC-EP, los avances de la implementación del mismo no ofrecen un balance favorable para las comunidades afrocolombianas. La violación a sus derechos humanos continúa y los desarrollos legislativos e institucionales requeridos para la implementación del Acuerdo no están aplicando en forma adecuada lo estipulado por el Capítulo Étnico que hace parte integral del mismo. Los conflictos del post-acuerdo, que fueron identificados en diverso análisis, incluyendo el ofrecido por el Instituto sobre Raza, Igualdad y Derechos Humanos [1] , no han venido siendo resueltos adecuadamente por el gobierno colombiano. El presente artículo analiza algunas de las dificultades y factores que han impedido que las condiciones que configuró la firma del Acuerdo se hayan potenciado como oportunidades para garantizar los derechos de las comunidades afrocolombianas.

La firma del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante, el Acuerdo) el 24 de Noviembre de 2016, fue un momento agridulce para las organizaciones y comunidades afrocolombianas que desarrollaron acciones de incidencia intensa durante todo el proceso de negociación del mismo. Celebraron el logro de un proceso que ha abierto las oportunidades para la construcción de una paz sostenible por vías pacíficas, y que respaldaron desde el inicio, pero quedaron preocupados por los efectos de su exclusión del proceso. Una exclusión que fue parcialmente corregida a última hora con la inclusión del denominado Capítulo Étnico. Dicho “ajuste” al texto final del Acuerdo contiene un conjunto de reconocimientos, principios, salvaguardas y garantías, y mecanismos, que de aplicarse a cabalidad, efectivamente deberán llevar a que la implementación del Acuerdo garantice la protección, restauración y promoción de los derechos étnicos adquiridos y vulnerados. Sin embargo, y dado que el resto del Acuerdo no incorporó en forma adecuada un enfoque diferencial étnico-afrocolombiano, las preocupaciones sobre el cumplimiento de lo establecido en el Capítulo Étnico también hicieron parte de ese momento histórico.

Un año después de iniciada la implementación del Acuerdo de Paz, esas preocupaciones parecen no haber sido infundadas. En el desarrollo del proceso legislativo, principal condición institucional para aterrizar el Acuerdo, no se ha incorporado en forma adecuada lo estipulado por el Capítulo Étnico ni se han implementado los procesos de consulta previa con las comunidades y las organizaciones. Los avances en acciones críticas como la sustitución de cultivos ilícitos o los Planes de Desarrollo conEnfoque Territorial tampoco han garantizado la participación de las comunidades afrocolombianas más afectadas. La violencia (amenazas y asesinatos de líderes, nuevos desplazamientos, confinamientos) contra comunidades afrocolombianas rurales y urbanas no ha cesado. Todas estas realidades que no parecen consistentes con el espíritu del Acuerdo, y que vienen generando decepción y desesperanza entre las comunidades, están representando una amenaza para que el fin del conflicto armado contribuya a que se les garantice sus derechos a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición.

Un análisis de los avances de la implementación del Acuerdo de Paz desde una perspectiva afrocolombiana es una tarea fundamental que el gobierno colombiano debe realizar para corregir la inadecuada adopción de un enfoque diferencial que ha prevalecido desde la firma del mismo. El Informe[2] ofrecido por el Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz de la Universidad de Notre Dame, EE.UU., que es la institución que el Acuerdo designó como responsable técnica para la valoración de la implementación, ciertamente identifica el retraso y los problemas que se tienen respecto a las disposiciones del Capítulo Étnico. Según este Informe, el Capítulo Étnico está entre los subtemas con más bajos niveles de implementación. En sus recomendaciones identifica algunas acciones que deben adoptarse para superar este retraso. Esta valoración y recomendaciones no son suficientes para generar el marco de comprensión requerido para corregir el rumbo de la implementación de tal forma que se garantice la adopción de un enfoque diferencial étnico-afrocolombiano. Se hace necesario analizar con mayor especificidad y detalle los problemas que se han venido presentando. Para ello, los análisis y propuestas que comunidades y organizaciones afrocolombianas han venido planteando deben ser considerados con atención.

Las violencias del post-acuerdo
La persistencia de las graves violaciones a los derechos humanos de las comunidades, las organizaciones y sus liderazgos constituye la principal problemática que debería reconocerse y atenderse. “La paz nos está costando la vida” es una afirmación compartida por todos los sectores sociales comprometidos con defender lo estipulado por el Acuerdo de Paz. Los asesinatos de líderes como Jair Cortés de Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera en Tumaco, o Bernardo Cuero de la Asociación de Afrocolombianos Desplazados (AFRODES) en Malambo, reflejan la incapacidad y omisión del gobierno para enfrentar una realidad pronosticada desde diversos análisis: se sabía que la desmovilización de las FARC-EP conduciría a que se eliminara un factor de la violencia pero también produciría una nueva dinámica armada por la disputa del control territorial de las zonas donde operaba, por parte de los otros grupos armados ilegales (guerrilla del ELN y grupos paramilitares) y en conexión con las dinámicas del narcotráfico.Esta dinámica, perfectamente previsible e identificable en territorios específicos debió impulsar al gobierno a reconocer la situación de riesgo agravado de líderes y lideresas, y por lo tanto a garantizarles las medidas de protección adecuadas, las que no se deben limitar a nivel individual sino que deben incorporar medidas de protección colectiva. En muchos casos, lo que ha venido sucediendo es lo contrario. Líderes y lideresas afrocolombianas en situación de riesgo, que inclusive han sido víctimas de amenazas y atentados, al solicitar medidas de protección, sus evaluaciones de riesgo por parte de las instituciones encargadas arrojan un “riesgo ordinario”. Los mecanismos para la determinación del nivel de riesgo de liderazgos de comunidades y organizaciones afrocolombianos requieren una revisión profunda que realmente reconozca los factores de riesgo asociados al contexto.

En esta perspectiva, precisamente se deben valorar los factores que están impidiendo al gobierno colombiano garantizar el derecho a la vida y la participación política en regiones afrocolombianas como Tumaco, el Bajo Atrato, el río San Juan, entre otras. Y la cuestión va más allá de la militarización de los territorios que muchas comunidades consideran inadecuada. La expectativa de ellas, dentro del espíritu del Acuerdo era, y sigue siendo, que se iniciara una presencia estatal integral en función de atender las necesidades básicas de las comunidades a través de un proceso de consulta previa. Lo que ha pasado, como quedo demostrado con la masacre de campesinos “cocaleros” en territorios colectivos del Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera en Tumaco, es que ha primado una visión que concibe la implementación del punto del Acuerdo sobre el problema de las drogas desde una perspectiva exclusivamente “criminal”. Por lo tanto, no hay un reconocimiento de los impactos del narcotráfico sobre la vida colectiva de las comunidades, y de la condición necesaria de consultarlas para implementar el programa de sustitución de cultivos.

La continuidad de las violaciones a los derechos humanos de las comunidades afrocolombianas no se han limitado a los territorios rurales. Zonas de los contextos urbanos de Buenaventura, Quibdó, Bogotá, Cali, Cartagena, entre otros, en donde habitan miles de afrocolombianos en situación de desplazamiento forzado, también son campos de disputa armada entre grupos armados ilegales articulados a la dinámica de microtráfico.

La implementación normativa
El proceso de formulación y expedición de las leyes y decretos para la implementación del Acuerdo por parte de los poderes ejecutivo y legislativo ha sido la prioridad desde la firma del mismo. De acuerdo con el Informe del Instituto Kroc, a septiembre 2017 se han aprobado 44 iniciativas legislativas a través de los mecanismos especiales establecidos para la implementación normativa de los puntos esenciales del Acuerdo; otras 12 iniciativas están en curso, y deberían aprobarse antes de finalizar la vigencia del fast-track en Noviembre 30 de 2017. Las expectativas de las comunidades y organizaciones afrocolombianas frente a este proceso era que precisamente lo estipulado por el Capítulo Étnico se aplicara en forma rigurosa. La garantía al derecho a la consulta previa, libre e informada debía constituirse en la principal herramienta y principio para asegurar la adopción de un enfoque diferencial-étnico afrocolombiano. Al respecto, el balance es bastante negativo.

Según reportes de miembros del Consejo Nacional de Paz Afrocolombiano, que como parte de la Comisión Étnica para la Paz y la Defensa de los Derechos Territoriales, lideró el proceso que llevó a la formulación e inclusión del Capítulo Étnico dentro del Acuerdo, el incumplimiento de lo establecido en materia de consulta previa y progresividad en dicho capítulo por parte del ejecutivo y el Congreso en la implementación normativa ha sido prácticamente total. Ni la Instancia de Alto Nivel con Pueblos Étnicos definida en el Capítulo Étnico, ni el Espacio Nacional de Consulta Previa de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, han sido consultados en forma adecuada para el trámite de las iniciativas legislativas hasta ahora aprobadas. No parece factible que esto se haga para lo que resta de la vigencia del fast-track.

La consecuencia de este incumplimiento, obviamente ha sido que dichos actos legislativos carezcan de de un enfoque diferencial étnico-afrocolombiano que impida la regresividad en derechos adquiridos y garantice que la implementación conduzca a la reparación integral de los derechos vulnerados. Se requiere de una revisión profunda de todos estos actos legislativos de tal forma que permita identificar los mecanismos que sean necesarios para “corregir” lo omitido, pero ya en el terreno de la implementación concreta. El problema que se tendrá es que en Colombia lo que “no se nombra en las leyes” es muy difícil poder exigirlo en la aplicación de las mismas. Es cierto que el mismo Acuerdo, además del Capítulo Étnico, enfatiza el compromiso de aplicar enfoques diferenciales. Eso debería ser suficiente. Sin embargo, la falta de la especificidad étnica-afrocolombiana en los textos de los actos legislativos hará mucho más difícil la adopción de dicho enfoque por parte de las instituciones que tendrán a su cargo la aplicación de las leyes para la implementación del Acuerdo.

A manera de ejemplo. En el Decreto que crea la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, se recogen textos originales del Acuerdo que mencionan las afectaciones del conflicto sobre los diferentes grupos poblaciones más vulnerables (mujeres, afrocolombianos, indígenas, niños, etc.). Pero a la hora de crear mecanismos específicos al interior de la Comisión que velen porque esos enfoques diferenciales se apliquen, el Decreto solo estipula la creación de un grupo de asuntos de género. Esta especificidad de los temas de género es completamente adecuada y se logró como resultado de los procesos de incidencia durante el proceso por parte de las organizaciones de mujeres. La creación de un grupo análogo para asuntos étnicos debería haberse incluido en esta fase legislativa, independientemente de la incidencia de las organizaciones afrocolombianas. Si la consulta previa se hubiera garantizado, seguramente el Decreto habría tenido que incluir una provisión similar a la de los temas de género.

Las iniciativas legislativas relacionadas con la Reforma Rural Integral también han venido siendo monitoreadas y fuertemente criticadas por organizaciones afrocolombianas, indígenas y campesinas, einclusive por un grupo de congresistas. Algunos pronunciamientos han ofrecido argumentos sólidos acerca de la inconsistencia de algunos actos legislativos con lo establecido por el Acuerdo. Al parecer, se están planteando mecanismos que pueden echar para atrás derechos territoriales adquiridos por las comunidades étnicas.

El Plan Marco de Implementación (PMI)
La formulación y aprobación del PMI ha sido el otro proceso institucional fundamental que se ha desarrollado durante este primer año de implementación, y que resulta crítico para la perspectiva de garantizar los derechos de las comunidades afrocolombianas afectadas por el conflicto. Según el Informe del Instituo Kroc, “el PMI y el posterior CONPES, es un instrumento de política pública clave para traducir el Acuerdo Final a instrumentos programáticos y presupuestales de política pública que integren el Acuerdo de Paz en la cotidianeidad y estructura funcional del Estado”. El mencionado Informe indica que este proceso lleva un retraso de 6 meses con respecto al cronograma establecido por el Acuerdo, lo cual representa un obstáculo significativo. La inclusión del enfoque diferencial étnico-afrocolombiano en el PMI ha enfrentado grandes dificultades.

El componente crítico del PMI para lograr la adopción de un enfoque diferencial es la formulación e inclusión de metas e indicadores. Cualquier propósito establecido por el Acuerdo que no se traduzca en esos términos dentro del PMI, conducirá a que el mismo no sea de obligatorio cumplimiento por parte del gobierno colombiano, y por lo tanto no tendrá asignación presupuestal.

Representantes de la Comisión Étnica para la Paz y la Defensa de los Derechos Territoriales, la cual a su vez hace parte de la Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos Étnicos, han estado participando activamente en los espacios creados para la elaboración del PMI. Con sus propios recursos técnicos han elaborado y entregado la propuesta de indicadores y metas étnicos. Sin embargo, lo que han encontrado es una resistencia sistemática a que sus propuestas sean incluidas. Al momento de producir este artículo, al parecer se va a llegar a una versión de PMI que efectivamente incorpora lo étnico a nivel de indicadores y metas. Aun asi, el proceso de relacionamiento entre la institucionalidad y las organizaciones afrocolombianas ha evidenciado la falta de voluntad política y comprensión sobre la importancia del enfoque diferencial étnico como elemento constitutivo para la construcción de la paz.

El fortalecimiento de las condiciones para la participación efectiva
Desde el inicio del proceso de negociación el gobierno colombiano y las FARC-EP coincidieron en que las víctimas del conflicto estarían en el centro. El texto final del Acuerdo efectivamente refleja ese compromiso. No solamente en términos de que uno de sus puntos se dedica exclusivamente a los derechos de las víctimas sino que la totalidad de los puntos del Acuerdo también adoptan ese compromiso. Por lo tanto, la expectativa de las comunidades afrocolombianas a la firma del Acuerdo era que se iban a adoptar todas las medidas necesarias para que desde el inicio de su implementación se garantizara su participación efectiva. El principio de la consulta previa estipulado en el Capítulo Étnico reforzaba esta expectativa. Así mismo, la creación de una Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos Étnicos parecía que se convertiría en el mecanismo fundamental para velar por esa participación.

Las valoraciones de las comunidades y organizaciones afrocolombianas sobre las acciones del gobierno colombianos para contribuir al fortalecimiento de las condiciones para la participación efectiva en la implementación del Acuerdo durante su primer año ofrecen un balance desfavorable.

La Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos Étnicos efectivamente se creó pero no ha contado con las condiciones logísticas y técnicas adecuadas para producir los insumos que se requieren participar en los procesos legislativos y de diseño institucional que se han adelantado. Adicionalmente, en el caso de la formulación del PMI, los espacios de interlocución han carecido muchas veces de representantes de de la institucionalidad con poder de decisión. Esto último precisamente se ha constituido en un factor que retrasa el alcance de acuerdos para la inclusión de propuestas fundamentales para garantizar que se esté adoptando un enfoque étnico-afrocolombiano.

El fortalecimiento de las condiciones para la participación de las comunidades y organizaciones en los territorios (rurales y urbanos) ha sido aún más limitado. Principiando por la ausencia de acciones pedagógicas sistemáticas que realmente permitan que se tenga una comprensión mínima sobre los contenidos del Acuerdo y el proceso de implementación.
El diseño de la arquitectura normativa e institucional es sin duda un requisito esencial para la implementación exitosa del Acuerdo. Pero el fortalecimiento organizativo es igualmente una condición sin qua non para la aplicación efectiva de las normas y la ejecución de las políticas públicas que podrán volver realidad el Acuerdo. De no atenderse dicho fortalecimiento, se corre el riesgo de que se mantenga una gran brecha entre lo que dictan las leyes y lo que efectivamente logran las políticas públicas que las desarrollan.

El balance de un año de implementación del Acuerdo que se presenta en este artículo en relación con la generación de condiciones para garantizar los derechos de las comunidades afrocolombianas afectadas por el conflicto, ciertamente resulta preocupante. El incumplimiento de lo estipulado en el Capítulo Étnico es significativo. A pesar de ello, sigue existiendo un margen para que el marco de implementación realmente sea una oportunidad para la reparación integral y la superación de la exclusión histórica. Las organizaciones y comunidades afrocolombianas continúan haciendo su parte a través de una posición proactiva para contribuir a la construcción de la paz. Le corresponde al Estado colombiano y a las FARC-EP corregir el rumbo para garantizar una inclusión efectiva en la implementación del Acuerdo.
Recomendaciones

El Instituto sobre Raza, Igualdad y Derechos Humanos considera que para mejorar la adopción de un enfoque diferencial étnico afrocolombiano en los procesos de implementación del Acuerdo de Paz, deberían atenderse las siguientes recomendaciones:

La rama ejecutiva del gobierno colombiano debería:

• Asegurar las condiciones para garantizar el derecho a la consulta previa, libre e informada en todos los actos legislativos y administrativos.
• Aumentar los recursos destinados al funcionamiento operativo y técnico de la Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos Étnicos.
• Garantizar medidas de protección adecuada a todos los líderes y lideresas en situación de riesgo, tanto en contexto rurales como urbanos.

El Congreso de la República debería:

• Garantizar los procesos de consulta previa, libre e informada en la expedición de actos legislativos por via ordinaria una vez finalizada la vigencia del mecanismo de fast-track.
  Las FARC-EP deberían:
• Fortalecer esfuerzos para que sus excombatientes conozcan y apliquen en lo que les corresponda lo estipulado en el Capítulo Étnico.

A la comunidad internacional:

• Agencias de cooperación y otros donantes con presencia en Colombia deberían priorizar financiación para fortalecimiento de las organizaciones a nivel territorial en la perspectiva de la participación efectiva en los mecanismos creados para la implementación del Acuerdo.
• La Comisión Interamericana de Derechos Humanos debería realizar una visita in loco al país para valorar de manera específica la situación de las comunidades afrocolombianas y el estado de cumplimiento del Capítulo Étnico del Acuerdo.

A las organizaciones y comunidades afrocolombianas:

• Reforzar las acciones pedagógicas hacia sus bases en materia de las normas, políticas y programas a través de los cuales se está implementando el Acuerdo.
• Continuar fortaleciendo el uso de mecanismos de protección internacional de DDHH en sus procesos de seguimiento a la implementación del Acuerdo.

[1] Instituto sobre Raza, Igualdad y Derechos Humanos. Afrocolombianos, Afrocolombianas y Post-Acuerdo. Análisis de condiciones para la adopción de un enfoque diferencial étnico-afrocolombiano. Documento de Análisis Político No.1. Oficina Colombia. Septiembre de 2016. (Disponible en: http://oldrace.wp/espanol-2/nueva-publicacion-de-instituto-sobre-raza-igualdad-y-derechos-humanos-con-analisis-sobre-el-proceso-de-paz-en-colombia-y-la-situacion-de-los-afrocolombianos/ 

[2] Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz. Informe sobre el estado efectivo de implementación del acuerdo de paz en Colombia. Noviembre de 2017.